市人大常委会教科文卫工委

 

2013年11月行政区划调整后，推进三区卫生事业融合发展，为群众提供便捷、有效、同质的健康保障，是三区公共服务一体化的重要内容。根据年度工作安排，今年9月，市人大常委会教科文卫工委在常委会副主任车晓端的带领下，听取了市卫计委关于三区卫生事业融合发展情况汇报，又先后赴越城区、柯桥区、上虞区专题调研，实地察看越城区府山街道卫生院、城南街道卫生院，柯桥区妇女儿童医院在建工程、中医院扩建工程，上虞区人民医院120急救指挥中心和中心血库，听取三区政府及相关部门专题汇报，召开市级有关部门、医院负责人座谈会，了解三区卫生事业融合发展的情况，听取对三区卫生事业融合发展的意见建议，在此基础上形成调研报告。

一、三区卫生事业融合进展情况

目前，三区卫生资源配置还算均衡。各行政区域范围内，均有三级综合性医院，设有中医医院和妇保院[1]等专科医院，每个乡镇设有政府办的乡镇卫生院，村级网络较为健全，在市及三区的共同努力下，三区卫生事业正在有序融合。

（一）医疗机构名称变更融合。原绍兴县中心医院、绍兴县中医院分别更名为绍兴市中心医院和绍兴市中西医结合医院；原上虞市人民医院、上虞市中医院更名为绍兴市上虞人民医院、绍兴市上虞中医院；柯桥区隶属绍兴第二医院、绍兴第三医院（新建区块位于越城区城西）名称不变。上述医院均为各区龙头医院，名称的变更体现了“大市区”格局，有利于上述医院吸引人才和医院间互助发展。

（二）卫生信息平台共建融合。以国家试点为依托，全市“一盘棋”统筹规划，实现“一网”覆盖全市，即全市1300家医疗机构信息互联互通；“一卡”全市通用，群众持社保卡（健康卡）自主选择医院就诊；“一台”预约联网，二级以上医院门诊号源全部开放，减少群众候诊时间。同步实现诊疗信息共享，提高了医疗质量，减少了重复检查用药；实现优质医疗资源共享，通过信息化手段建成22个医学共享中心，部分疑难病症检查信息通过数据传输由中心（设在市、区（县）三级医院）帮助诊断，使在基层就诊的群众享受上级医院的医疗服务。

（三）“双下沉两提升”纵向融合。为促进资源的有效利用，市卫生部门以人才下沉和资源下沉为手段，引导优质资源流向基层，提升基层的服务能力和服务效率，构建分级诊疗新秩序。在市级医院与柯桥、上虞区级医院对口帮扶的基础上，以建立医疗联合体、实施集团化或分院运作模式，借助医学共享中心等新型载体，使市、区级医院的技术、人才、管理输送到乡镇，使优质资源运用最大化。目前全市5家市镇、区镇紧密型医联体均设在三区且成效显著，市本级还与越城区共建3家医联体开展帮扶运作。另外，2012年起，全市全面实施“5+3” [2]住院医师规范化培训，打通市、区培训基地（学校），对三区新录用医务人员按专业统一培训、统一考核。

（四）卫生政策统筹融合。一是政策标准统一的，维持原状。卫生政策中，有较大部分是国家、省统一出台，统一标准。如结核病、艾滋病等疾病救助治疗、国家免疫规划、妇幼重大公共卫生服务项目等，对上述政策保持统一。二是政策标准不一的，分步融合。2014年，参照柯桥区标准，越城区、上虞区基本公共卫生服务项目补助标准户籍人口均达到35元/年；2014年，根据“就高不就低”，落实了原绍兴县孙端、陶堰、富盛三镇惠民医疗对象享受原有标准。医保待遇较高的柯桥区不再提高筹资标准和医保待遇，医保待遇相对较低的上虞区调高到与市本级基本一致，其中普通门诊待遇中起付标准和累计净报销限额与市本级实现了统一。三是新出台的政策，统筹实施。2014年以来，随着医改政策的调整，市级层面新出台政策基本实现“三区合一”。如鼓励社会资本办医，对用地、奖补、人才等扶持政策予以统一；如分级诊疗机制，医保“两升两降”[3]倾斜政策、转诊规范等予以统一；如实施全科医生签约服务，将服务对象、服务内容、服务规范予以统一等。

（五）卫生项目建设推进融合。启动市本级在越城区域内的“六大项目”建设，以打通三区、形成连片：一是市立医院建设（城南区块），按三甲综合性标准建设，建成后主要向越城区城南和柯桥区南部山区群众提供医疗服务，并辐射全市。二是民营袍江医院建设（袍江区块），建成后为三区衔接区域群众提供医疗服务。三是市人民医院高新区分院建设（高新区块），在原皋埠镇卫生院基础上按二乙综合性医院标准建设，主要向越城区和上虞区衔接区域群众提供医疗服务。四是市中医院建设（老城区块），因地制宜实行“西改东扩”，即改建原科技馆为国医馆，使用原工商局地块扩充住院用房，主要满足三区群众中医药服务需求。五是市口腔医院建设（高新区块），建成后将为全市群众提供优质口腔专科服务。六是市妇保院建设（镜湖区块），规划新建，拟引进社会（国有）资本，探索混合所有制模式，建成后主要为全市群众提供妇科、产科、儿科医疗服务。

二、三区卫生事业融合中存在的问题

卫生工作是属地管理，由于体制原因及经济发展水平不一，客观上造成三区卫生事业发展、保障水平、投入经费和政策支持上的一些差距和不平衡。同时由于客观原因，全市卫生资源、管理体制上也存在一些问题。主要表现在：

一是政策尚未完全统一。主要有：上虞区对优抚对象实行的优惠医疗，与市本级（包括越城区）、柯桥区较为统一的惠民医疗政策相比，优惠待遇偏低，因而未能相互衔接；而孙端、陶堰、富盛三镇享受对象按柯桥区政策落实后，又在同一个越城区内造成了新的不平衡；市本级（越城区）贫困重症精神疾病患者医疗康复救助标准[4]、公共卫生联络员补助标准[5]尚需与柯桥区、上虞区统一；柯桥区流动人口基本公卫服务经费是其他区的2倍，造成实施项目与标准产生差异；柯桥区在村卫生室建设运行方面无论在一次性建设补助、运行补助、国家基本药物制度实施补助等方面政策明显优于其他两个区，财政投入大，市本级政策次之，上虞区相对偏后。乡村医生待遇也存在类似差距。

二是三区投入差距较大。2014年，市本级和越城区、柯桥区、上虞区财政对卫生事业（系统内）投入经费分别为3.68亿元、0.74亿、4.05亿元和2.34亿元，分别占同级财政支出的5.48%、4.59%、5.69%和4.68%。在队伍建设方面，市本级、柯桥区根据近年实际情况实行“核编+控编”（柯桥区增设337名村级服务站编制），且招录方式有较大的自主权，而上虞区和越城区无论是定编还是招录方式均相对缺少自主权；市本级、越城区、柯桥区的绩效工资人均基数和上浮水平基本相同，但上虞区年人均要低9000元左右。柯桥区的绩效考核及分配办法优于其他区。

三是优质卫生资源相对不足。全市医疗资源尚不能满足群众的需求，特别是优质医疗资源数量偏少，虽有增幅但不能满足群众对医疗服务的更高需求，一些疑难病症和经济承受能力较强的患者前往杭州、上海等外地就治。三区是全市中心区域，常住人口较多，而越城区未建有区级医院，柯桥区未建成妇保院，上虞区妇保院技术力量比较薄弱，市、区级医院均存在超负荷运转情况，市级医院开展长期帮扶、下沉工作十分困难。三区都在推动社会资本办医工作，但优质、规范、有规模的民营医院落户很少，三区推动成效也不一。市本级和部分区的一些在建或规划新建的重大项目推进存在困难，影响有效扩充资源配置数量、缓解就医压力的整体进度。

四是基层卫技人才紧缺。全市千人床位数、千人医生数、千人护士数等处于省内中下水平，卫技人才紧缺，基层医疗机构招录留用人才更难。三区在工作激励政策方面不一致，形成卫技人员在三区间交叉报考、频繁流动的现象，考录比率较低。以2015年为例，在越城区第一批事业人员招聘中本系统计划录用62名医疗卫技人员，实际只招到32名。上虞区乡村医生十分紧缺，在村卫生室执业的140名乡村医生中，60周岁以上74人，50-59周岁50人，50周岁以下16人，乡村医生后继乏人。

五是管理体制尚需理顺。行政区划调整后，市卫计委目前还承担着市直两个开发区的9个镇（街道）卫生事务和卫生院管理职能、1家卫生院行业管理职能。“市管镇”模式省内仅我市存在，此种模式造成了市、区两级卫生管理职能交叉，不利于全市基层卫生的同质化管理。另外，在紧密型医联体建设中，作为“分院”的基层卫生院与等级医院的“两重身份”需得到有关职能部门的认可，并给予政策保障，以保障基层资源的有效利用和分级诊疗的实质性推进。

三、进一步推进三区卫生事业融合发展的建议

卫生事业事关百姓切身利益，是一项重要的民生工程，同时又是一项复杂的系统工程。三区卫生事业的融合发展，既是改革的需要，也是民意的需求，更是区划调整目的与成效能否实质性落实的具体表现。针对本次调研中反映的问题，提出如下建议：

一是要增强融合意识。围绕市委促进大城市建设的总体要求，把卫生事业融合发展提高到服务和保障群众健康、促进公共服务一体化、民生保障一体化的高度来抓。站在对群众健康负责的高度，加快卫生事业融合的脚步，率先规划和建设卫生事业项目，使行政区划调整和推进大城市建设的落脚点在卫生事业方面能更加贴近群众利益。要立足实际，正视目前三区因经济、卫生等基础不同造成的客观差距，建立健全由市政府领导牵头的三区卫生事业融合发展工作协调机制，及时研究协调三区融合发展过程中的有关问题。建立政策共商联动机制，市里制订的政策，应尊重三区意见，一旦政策出台后三区应切实执行；各区制订的政策，需在三区大融合政策下进行，并主动与其他区协商。建立督查机制，及时通报工作进度，并把卫生事业融合发展有关工作纳入对三区及有关市直开发区的工作考核。

二是要逐步统一政策。按照浙江省卫生强市、强区标准，市本级和三区对卫生事业投入增幅要高于同级财政支出增幅，对卫生事业投入占同级财政支出的比例要达到或高于全省平均水平。在项目建设、队伍建设、公共卫生服务等配套保障政策要适度统一。“十三五”期间，三区千人床位数、千人医生数、千人护士数要达到省内同类城市中心城区配置平均数，医改主要指标要达到省定标准。按照同城同待遇要求分步实施：贫困重症精神疾病患者医疗康复救助政策、流动人口公共卫生服务经费、公共卫生联络员补助、村卫生室建设运行补助政策等逐步统一；惠民医疗政策，市级层面要理顺工作机制，越城区、柯桥区享受对象应调整一致，上虞区困难群众优惠医疗待遇要与其他区接轨。医保待遇实现保障水平、支付结算等统一；激励政策应缩小差距，上虞区绩效工资基准线需与其他区持平，其他区激励政策应逐步与柯桥区同步等。

三是要优化资源配置。统筹编制三区“十三五”卫生资源配置规划，优化整合现有资源，对三区空间资源加以合理配置，使在发展方向、重大项目、空间布局和约束事项上保持一致。按照国家和省里部署，对新建、迁建大型医院通过PPP[6]等模式与社会资本合作办医或交由社会资本单独举办。正视优质卫生资源相对不足的现状，加快推进市立医院、市中医院、市口腔医院、袍江医院，柯桥区妇保院、中医院，上虞人民医院丰惠分院、上虞中医院章镇分院等在建项目建设，规划好市妇保院新建项目。在确保建设进度的同时，探索集团化运行、混合所有制、托管经营等模式，加强运行筹备工作。进一步加强医疗联合体建设，推行市区、市镇和区镇模式，鼓励区区之间合作对接。加强上虞区120急救指挥系统建设，尽快实现与市级信息系统联网，提升快速反应和有效救治能力。支持上虞区采供血机构建设，加大技术扶持力度，统筹做好三区重大事件应急救治和危重病人抢救工作，分步实施三区院前急救和采供血工作统一调度和管理。

四是要加强队伍建设。各区要立足现实需求，对区域内医疗卫生单位进行重新核定，或给予一定额度的控制指标，使三区内人员配置标准基本一致。借鉴柯桥区村级医务人员编制的创新做法，加大对基层的倾斜力度。要逐步统一招录政策，越城区、上虞区可参照市本级和柯桥区的做法，可采取由卫生部门招录、降低开考比例、取消面试、院校直接招聘签约等方式。探索实施统一组织“三区”卫技人员专场招聘。探索扩大社区医生定向培养的数量和范围。规范全市卫技人员招聘调配办法，实现卫技人员信息共享，控制在编人员的重复录用、定向培养毕业生的异地录用、辞职人员的异地重聘等现象，设定新录用人员最低服务期限。明确高层次人才引进的区域范围，减少区内流动，降低系统内耗。同时，鼓励三区开展医务人员进修、培训、带教，鼓励医务人员在三区医联体实施单位开展多点执业，促进人员交流、管理传输和技术帮扶。

五是要理顺管理体制。尽快改变省内仅存的“市管镇”基层卫生管理模式，借鉴省内兄弟地市卫生管理体制和市直教育管理模式，结合市委关于切实发挥越城区社会管理职能优势的精神，明确市、越城区管理职能，构建同质化的基层卫生管理体制。市级主管部门要站在全市层面，集中精力谋划发展规划，突出指导监督，加强市本级卫生事务管理。加快建设和培育越城区龙头医院，加大皋埠镇卫生院（市人民医院高新区分院）的培育工作，在人员编制、人才引进、财政补偿和建设发展上“两参照、两兼顾” [7]。打破体制束缚，推广“县镇一体”的医疗机构诸暨模式，明确并落实扶持政策，在全市紧密型医联体单位中借鉴通用，提升基层医院在分级诊疗、双向转诊中的承载能力。